15 años de la ley de victimas entre frustraciones y esperanzas.

Alfonso castillo 

Defensor de los Derechos Humanos

Se conmemoran 15 años de la sanción presidencial a la ley de reparación y restitución a las víctimas del conflicto armado, como el resultado de un compromiso  del presidente Juan Manuel Santos, que contó con el concurso y respaldo  de un grupo significativo de parlamentarios que permitió que el trámite se diera sin los tropezones y retrasos que suelen presentarse en el congreso de la república.  Esto quizá como una forma de resarcimiento, tanto el presidente Juan Manuel Santos, como de los parlamentarios de la coalición del gobierno y de distintos sectores de la izquierda, después de un frustrante proceso de consultas a las víctimas en varias audiencias por todo el país, convocadas por por el congreso y respaldadas por un amplio número de organizaciones de Derechos Humanos y paz y un debate en el congreso de la república que se llevó a cabo entre el año 2007 y 2009 en una fallida ley de victimas y que culminó con la grotesca expresión del expresidente Álvaro Uribe Vélez de no sancionar la ley porque resultaba muy costosa para el país, según manifestó durante un consejo de gobierno en el municipio de Mompox, Bolívar el día 20 de junio de 2009  "Lo que no podíamos hacer era aceptar una ley que le iba a traer al país un costo de 82 billones de pesos (unos 36.210 millones de dólares), y que les daba a los agentes del Estado, los policías y soldados, el tratamiento que se les da a los terroristas"

Luego de este fracaso institucional de establecer un marco normativo para garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado, durante el gobierno de Juan Manuel Santos se tramitó y sancionó el 10 de junio del 2011 la ley 1448, que se constituyó como un importante instrumento de política pública para la atención a las víctimas, al menos en las medidas qué hacen referencia a la indemnización (que no reparación integral) y al procedimiento para la restitución de tierras. La ley, constituye sin duda alguna un avance, en la creación de un instrumento de registro, al tiempo que se establecieron protocolos específicos para la atención a las víctimas con un enfoque diferencial, especialmente de un procedimiento y de una ruta de atención para los enfoques étnicos y de género, también un importante desarrollo en materia de definir los hechos victimizantes y el establecimiento de una institucionalidad encargada tanto de la atención, como del procedimiento para el reconocimiento de esa indemnización. 

Sin embargo, desde el comienzo la implementación de la ley 1448 ha contado con una dificultad, que año tras año ha intentado subsanarse, pero que no ha logrado la contundencia que se requiere, es el problema de la financiación de la misma. Al gobierno colombiano le ha faltado audacia para generar los recursos suficientes que permitan avanzar más rápidamente en el reconocimiento de la indemnización a las víctimas, y contrario a este derecho, y debido a la falta de recursos se han creado barreras de acceso para el reconocimiento de la indemnización, bajo la excusa de criterios de priorización, que no han hecho cosa distinta que excluir a una parte importante de las víctimas.

Un gran problema que han tenido que enfrentar las víctimas para el acceso a su derecho a la indemnización y en general para la construcción de una política pública con enfoque reparador, es la desarticulación institucional, problema que ha persistido en el estado colombiano si se considera que ya desde el año 2004 la corte constitucional con la sentencia T 025 y decenas de autos de seguimiento, ha llamando la atención, sobre esta que es una falla estructural, la desarticulación y descoordinación institucional para el tema de la política pública de víctimas con énfasis en la población víctima del desplazamiento forzado.

También un problema estructural de la institucionalidad, es que esta tendió a convertirse en un fortín burocrático de distintas fuerzas políticas, antes que priorizar la implementación de los principios y de las normatividades establecidas para la atención a las víctimas, y en últimas de cuentas, ha prevalecido durante varios gobiernos el criterio de clientelizar y aún permitir, que desde esa institucionalidad, se promueven prácticas y ejercicios de corrupción que no se compadecen con las necesidades y urgencias que las víctimas del conflicto armado permanentemente reclaman. 

Posteriormente han aparecido nuevas dificultades, asociadas con esta desarticulación precisamente en el marco de una institucionalidad creada por el acuerdo final de paz y la jurisdicción especial para la paz, que prácticamente han hecho que corran de manera paralela acciones y políticas enfocadas en la atención a las víctimas, pero que perfectamente funcionaria de manera más eficaz, si existiera tal articulación.

La ley que hoy celebra 15 años de su sanción, ha tenido dos procesos de modificación uno primero que prolongó la vigencia de la ley por 10 años más y uno más reciente, en el año 2024 con la ley 2421, a través de la cual se amplió la definición de víctimas, dando más cabida a miembros de la fuerza pública para ser reconocidos como víctimas del conflicto armado, hecho que sigue siendo bastante discutible. Pero quizá en el marco de esa nueva normatividad lo más importante es la creación de un nuevo hecho victimizante, como lo es el desplazamiento transfronterizo, que permite y abre la posibilidad para que las víctimas en el exterior, puedan acceder en forma más eficaz a las políticas de retorno, restitución e indemnización. 

Sin embargo y reconociendo el avance de esta nueva y fortalecida normatividad, el propio gobierno no ha cumplido con los plazos fijados por el legislador para la implementación de la 2421, lo que nos sitúa en el mismo escenario que se ha enfrentado durante estos 15 años para la implementación de buena parte de la normatividad establecida en la 1448.

Así, el balance que se puede presentar sobre la implementación de este marco normativo, es el de la pérdida de una oportunidad para garantizar un avance más consolidado en el reconocimiento de las indemnizaciones, la aplicación de los enfoques diferenciales, en todo caso, un desaprovechamiento de un marco normativo para el procedimiento de restitución de tierras, que no ha logrado la eficacia suficiente, tanto que en el número de hectáreas restituidas no da cumplimiento, ni siquiera a las propias metas fijadas por el gobierno en la política restitución durante estos 15 años, si se considera que buena parte de las hectáreas que se presentan como ejercicios de restitución, son procedimientos de adjudicación de baldíos, mientras que las tierras usurpadas en el marco del conflicto armado, siguen bajo la propiedad de quienes valiéndose de la fuerza, la violencia o vacíos jurídicos siguen usufructuando esos bienes que pertenecen a las víctimas y a sus comunidades.

Igualmente en materia de participación de las víctimas y aunque hay importantes desarrollos, debe plantearse que cada vez son más notorias las dificultades para que las víctimas puedan acceder de manera plena y efectiva a unas garantías amplias y suficientes que permitan la participación sin restricciones y sin barreras de acceso a las víctimas en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Las instituciones siguen imponiendo el desarrollo y la construcción de las políticas públicas, sin dar condiciones suficientes de participación a las víctimas para el debate de las mismas.

Un aspecto no menos importante, en el marco de estos 15 años de la ley 1448, es el la persistencia en la falta de garantías para la vida, la integridad y las libertades de líderes y lideresas,  como de organizaciones y territorios. La persistencia del conflicto armado y en especial la disputa de los grupos criminales en el control territorial, ha hecho que las comunidades y las líderes y lideresas de las víctimas, se encuentren en condición de vulnerabilidad y las políticas de protección y de prevención que se desarrollan por parte del gobierno y del Estado Colombiano, no alcanzan, ni tímidamente, a generar un ambiente que permita garantizar el ejercicio del derecho a organizarse y liderar La búsqueda del restablecimiento pleno del derecho de la paz, verdad, justicia, memoria individual y colectiva, reparación integral y garantías de no repetición, memoria y combate a la impunidad.

Hoy transcurridos 15 años de la implementación de este instrumento normativo para garantizar el derecho a la reparación y a la restitución, la sensación en las víctimas es que hay cada vez una actitud institucional, de apartarse de su responsabilidad en la garantía de la aplicación plena de esta ley. 

Por eso, para las víctimas del conflicto armado en Colombia, hoy la lucha es por garantizar la continuidad del proyecto progresista, permita como se ha planteado por parte de la campaña presidencial de Iván Cepeda: Acceso a una reparación integral a las víctimas que incluya vivienda, educación salud física y emocional, así como, mejor garantía de acceso a programas de economía popular y por supuesto un verdadero enfoque de reparación colectiva que atienda los derechos de las comunidades y organizaciones que fueron afectadas por el conflicto armado, ampliar los escenarios de participación de las víctimas en las políticas públicas,  erradicación de las prácticas de corrupción, clientelismo y tráfico el dolor, que existe en la institucionalidad que atiende a las víctimas, plenas garantías para la aplicación de los enfoques diferenciales étnico, generacional, de género y territorial, una política en la que la reforma agraria, el acceso a la tierra con oportunidades para el desarrollo de la producción agropecuaria, la defensa del derecho a las comunidades a permanecer en el territorio, defensa del agua y la naturaleza, el reconocimiento al campesinado como sujeto político, sean parte de un compromiso contundente con la erradicación de las causas de la violencia en Colombia, la verdad, memoria y justicia, serán parte sustancial de la política pública de víctimas en ese nuevo momento del gobierno progresista, igualmente, lo será el desmonte de las estructuras criminales, que siguen agobiando a muchas comunidades a lo largo y ancho del país, no menos importante será, el reconocimiento de mejores condiciones para el retorno efectivo de miles de colombianos que se encuentran fuera del país, en distintas condiciones migratorias para los cuales habrá necesidad de construir una política con más garantías. 

La participación de las víctimas será parte central de la política pública que se adelantará en el nuevo gobierno democrático en el país. Así mismo, la idea de persistir el la construcción de una paz, donde las comunidades tengan un papel más protagónico, garantizando eso sí, no dialogar con aquellas organizaciones que persistan en vincular a la población civil en sus actividades criminales u objetivo de guerra, atentar contra ellas, o que mantengan prácticas inaceptables como el reclutamiento de menores para sus actividades. 

En este sentido, las víctimas hoy deben evaluar, si lo que se requiere es apoyar un proyecto que promueve la guerra como fórmula para erradicar la violencia, tal como se ha practicado en el país en los últimos 70 años, o nos permitimos con nuestro concurso y nuestra participación activa en la política, para que la vida esté en el centro de la construcción de la nueva política, garantizado la democracia, y la dignidad. 

En la conmemoración de los 15 años de la ley de víctimas, es relevante asumir el compromiso para que la verdad sea, el eje sustanciador de la política, tal cual como la promueve la candidatura presidencial en cabeza de Iván Cepeda y Aida Quilcué.

Bogotá 10 de junio de 2026